[편집장 FOCUS] 지속가능한 고령자 주거정책 추진방향과 과제

<지속가능한 고령자 주거정책 추진방향과 과제>

 

국주거복지포럼 주거평가·출판위원회와 사단법인 대한국토·도시계획학회 고령친화도시정책연구위원회가 공동 주관하고, 한국감정평가사협회가 후원한 <지속가능한 고령자 주거정책 추진방향과 과제> 포럼​이 지난 7월 13일 한국감정평가사협회 회관 4층 회의실에서 개최됐다. 이번 포럼은 초고령사회 진입에 따른 고령자 주거정책의 추진 방향과 주요 과제를 모색하고, 지속가능한 주거환경 조성을 위한 정책 및 제도적 발전 방안을 논의하기 위해 마련됐다.

 

주제발표는 총 3명의 전문가가 맡았다. 먼저 배지연 저출산고령사회위원회 고령사회 정책총괄과 전문위원이 ‘초고령 대응을 위한 고령자 주거정책 추진방향’​을 발표했으며, 이어 김진엽 계명대학교 도시계획학과 교수가 ‘초고령사회의 지속 가능한 주택시장 구축을 위한 실증적 접근’을 주제로 발표했다. 마지막으로 김주영 상지대학교 교수는 ‘민관협력사업을 통한 고령자주택 공급방안’을 제시하며 고령자 주거 공급 확대를 위한 협력 모델과 정책적 시사점을 설명했다. 이에 매거진HD는 이번 포럼에서 제시된 주요 발표 내용을 중심으로 초고령사회에 대응하기 위한 고령자 주거정책의 방향과 과제를 심도 있게 조명했다.

 

취재. 박하나 편집장

 

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배지연 저출산고령사회위원회 고령사회 정책총괄과 전문위원

 

‘초고령 대응을 위한 고령자 주거정책 추진방향’
배지연 저출산고령사회위원회 고령사회 정책총괄과 전문위원

 

세계에서 가장 빠른 속도로 고령화가 진행 중인 대한민국이 2045년에는 일본을 제치고 세계에서 고령인구 비중이 가장 높은 국가가 될 것으로 전망된다. 이에 저출산고령사회위원회는 어르신들이 시설이나 병원에 입원하는 대신, 익숙한 집과 지역사회에서 필요한 돌봄을 받으며 생활할 수 있도록 하는 ‘지역사회 계속거주(Ageing in Place, AIP)’ 중심의 주거정책 개편이 필요하다고 분석했다.

 

국가데이터처 및 OECD 자료에 따르면, 우리나라는 지난 2024년 12월 고령인구 비중 20%를 넘어서며 초고령사회에 진입했다. 고령화 속도는 해외 유수 국가보다 현저히 빠르며, 2050년에는 의료·요양 수요가 높은 75세 이상 후기고령층 인구 비중이 전체의 24.5%(4명 중 1명)에 달할 것으로 집계됐다. 노인실태조사 결과 고령자의 87.2%가 ‘현재 집에서 계속 거주’하기를 원하고 있으나, 기존 주거 체계는 이에 부응하지 못했다. 저소득층 대상 공공임대(고령자복지주택)와 고소득층 대상 민간시설(실버타운)로 양극화되어 중산층을 위한 선택지가 부족했으며, 재가돌봄 서비스 또한 취약계층에 집중되거나 내용이 제한적이라는 지적이 이어졌다.

 

저출산고령위원회는 지역사회 계속거주(Ageing in Place) 주거환경 조성 추진을 위한 방향을 다음과 같이 설명했다.

 

첫째, 건강단계별 재가돌봄 지원 확대다. 노인맞춤 돌봄서비스의 지원 대상을 모든 노인으로 넓히고 소득수준에 따라 본인부담을 차등 적용하며, 병원 동행·식사·영양관리 같은 신규 서비스를 더한다. 6종에 머물던 재가요양서비스에는 이동지원 등을 새로 넣어 다양화한다. 건강생활지원금 참여 대상을 65세 이상으로 확대하고, 만성질환 관리를 개인 질환까지 넓혀 동네의원에서 통합 관리하도록 하는 방안도 담겼다.

 

둘째, 내가 사는 집과 지역을 고령친화적으로 바꾸는 일이다. 아파트 신축·재건축 시 식사·건강관리 서비스를 제공하는 고령친화주택을 일정 비율 이상 지으면 용적률을 상향하는 등 인센티브를 준다. 기존 주택에는 안전손잡이 등 안전시설 설치를 지원하는데, 주거수선 대상을 기존 수급자에서 차상위계층까지 넓히고 지원 금액도 30% 올린다. 안전환경사업 대상은 2024년 1,300명 수준에서 연간 5,000명까지 확대한다. 의료·교육 시설과 연계한 양질의 정주 여건을 갖춘 지방이주 지원도 포함됐다.

 

셋째, 제도 개선과 공급유형 다양화다. 노인복지주택은 그동안 ‘독립생활이 가능한 60세 이상’만 거주할 수 있었으나, 앞으로는 거주 중 장기요양 4~5등급 판정을 받아도 계속 살 수 있도록 요건을 완화한다. 특히 사각지대에 놓였던 중산층을 겨냥해 민간임대주택 ‘실버스테이’를 확대한다. 도심 공급 시 용적률을 상한의 1.2배까지 올리고 상업지역 비주거 부분 면적 비율을 20%에서 10%로 낮춰 공급을 유도하며, 주택연금을 받는 주택에서 실버스테이로 옮겨도 연금을 계속 받을 수 있도록 실거주 예외를 허용해 수요를 끌어낸다. 저소득 고령자를 위한 공공임대주택도 2023년 연 1,000호에서 연 3,000호 수준으로 늘려 지속 공급한다.

 

넷째, 거버넌스와 관리체계 개편이다. 주택과 서비스가 따로 놀지 않도록 보건복지부·국토교통부와 전문가가 참여하는 협업 T/F를 꾸리고, 부처마다 제각각인 고령자용 주거 관련 명칭과 기준을 손질하는 방안을 검토한다. 고령층이 밀집한 공동주택 등을 대상으로 서비스를 제공하는 모형과 플랫폼도 개발한다.

 

이번 추진방향이 그리는 그림은 결국 ‘집’과 ‘돌봄’과 ‘지역’을 하나로 잇는 일이다. 배지연 저출산고령사회위원회 전문위원은 “이번 정책은 고령자가 익숙한 공간에서 존엄성을 유지하며 건강한 노후를 보낼 수 있는 기반을 조성하는 데 중점을 두었다”라며 “지역사회 중심의 새로운 주거 생태계를 구축해 나갈 것”이라고 밝혔다.

 

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김진엽 계명대학교 도시계획학과 교수

초고령화 사회의 지속 가능한 주택시장 구축을 위한 실증적 접근
김진엽 계명대학교 도시계획학과 교수

 

노년의 삶을 설계하는 핵심 화두 중 하나가 바로 주거다. 대다수 노인은 익숙한 동네에서 자립적으로 노후를 보내는 ‘지역사회 내 계속거주(Aging in Place, AIP)’를 원한다. 문제는 이 소박한 바람을 지키기가 생각보다 쉽지 않다는 데 있다. 김진엽 교수는 초고령사회의 주택시장을 이론과 실증 양면에서 파고들었다. 그가 던진 질문은 단순하면서도 날카롭다. 주거비 부담은 정말로 퇴직한 노인의 집을 시장에 내놓게 만드는가. 그리고 그 양상은 수도권과 비수도권에서 어떻게 갈리는가.

 

노인주거 안정과 주요 저해 요인

김진엽 교수는 먼저 노인의 계속거주를 방해하는 요인을 세 가지로 정리한다. 첫째는 주거비 부담(Housing Affordability)이다. 퇴직 이후 소득이 줄어든 상황에서 부동산세, 관리비, 수리비 같은 고정 지출은 노인 가구를 압박한다. 둘째는 주거 접근성(Housing Accessibility)이다. 신체적·인지적 장애가 찾아와도 유니버설 디자인이 미흡한 주택은 노인을 배려하지 못한다. 셋째는 주거 고립(Housing Isolation)이다. 운전 능력을 잃는 순간, 도심의 생활 인프라와 의료시설로부터 단절되는 상황이 발생한다.

 

이 세 개의 벽은 결국 노인을 집에서 밀어낸다. 규모를 줄이거나(다운사이징) 임차로 돌아서고, 시설로 옮겨가면서 자가 소유에서 이탈하게 된다. 계속거주의 이상은 이렇게 조금씩 허물어진다.

 

생애주기 가설, 그리고 세대 간 주택거품

이론적 배경은 모딜리아니와 브럼버그(Modigliani and Brumberg, 1954)의 생애주기 가설로 거슬러 올라간다. 사람은 생애 전반에 걸쳐 일정한 소비 효용을 유지하려 하며, 이를 위해 청년기에는 대출로 집을 사고, 중장년기에는 빚을 갚아 자산을 쌓고, 노년기에는 그 자산을 소비하며 균형을 맞춘다. 이 논리대로라면 급속히 늘어나는 고령 인구가 은퇴와 함께 주택을 처분하기 시작할 때, 시장에는 공급이 몰리고 이는 주택 하락 압력으로 작용할 수 있다.

 

또한 김진엽 교수는 노인의 주거 선택이 투자 동기와 소비 동기의 상대적 크기에 달려 있다고 본다. 자산 축적의 필요가 크면 투자 동기가 앞서 집을 계속 보유하고, 생활비나 병원비 같은 당장의 효용이 급하면 소비 동기가 커져 집을 줄이거나 세를 든다.

 

더구나 고령 인구의 대량 처분으로 집값이 내려간다 해도, 절대적인 가격 수준이 여전히 높다면 청년 세대에게 내 집 마련은 여전히 부담스럽다. 바로 이 지점에서 세대 간 주택거품(Intergenerational Housing Bubble)의 발생 가능성을 경고한다. 노인은 집을 팔지 못하고, 청년은 집을 사지 못하는 어긋남이 세대 사이에 고착될 수 있다는 것이다.

 

실증분석 결과

먼저 수도권 아파트와 비수도권 비아파트에서 고령가구의 투자 동기와 소비 동기 간에는 어떤 큰 차이가 발생하는지를 살펴봤다.

수도권에서는 주택가격이 높을수록 오히려 이사를 하지 않았다. 높은 가격과 가파른 상승세가 집을 ‘투자 자산’으로 각인시키면서, 팔기보다 지키려는 심리가 강해진 것이다. 통계적으로도 주택가격 계수는 음(−)의 방향으로 유의하게 나타났다.

 

비수도권에서는 정확히 반대였다. 주택가격이 높을수록 이사를 감행할 가능성이 커졌다. 가격 상승이 투자 가치로 인식되지 않는 환경에서, 주거비 부담과 생활비 확보라는 소비 동기가 앞서면서 집을 소비하는 방향으로 움직인 것이다.

 

주택 유형까지 쪼개 보면 격차는 더 선명해진다. 투자 자산의 성격이 가장 강한 수도권 아파트에서 ‘집을 지키려는’ 경향이 가장 두드러졌고, 상대적으로 가격 변동이 작은 비수도권 주택은 아파트든 비아파트든 모두 소비 동기에 기반한 이동을 보였다. 특히 최근 주택가격 상승을 실제로 경험한 표본만 떼어내 분석하자 그 효과는 한층 강하게 나타났다. 자산이 실제로 불어난 수도권 아파트 가구일수록 집을 붙들었고, 상승 폭이 크지 않았던 비수도권 가구일수록 집을 내려놓았다.

 

연령이라는 변수를 더하면 결은 조금 달라진다. 비수도권의 고령 비아파트 가구에서는 나이가 들수록 이사 가능성이 낮아졌는데, 이는 익숙한 곳에서 노후를 마치려는 AIP 선호가 나이와 함께 짙어진 결과로 읽힌다.

 

결론 및 정책제언

김진엽 교수는 수도권과 비수도권, 아파트와 비아파트의 구조적 차이를 인정하는 ‘맞춤형 주거정책’이 필요하다는 분석했다.

 

투자 수요가 몰리는 수도권에는 보유세 강화, 고령 가구가 보유한 주택의 임대·매각을 유도하는 프로그램이 검토 대상이다. 고령 가구의 투자 동기가 약해지는 시점을 겨냥해 세대 간 자산 이전을 돕는 세제 감면, 비수도권 이주 시 이전비·취득세를 깎아주는 인센티브도 자산의 지역 간 재배분 카드로 제시된다.

 

반면 소비 수요가 앞서는 비수도권은 다른 위험을 안고 있다. 제한적인 가격 상승과 약한 투자 수요는 빈집 증가와 생활서비스 축소가 맞물리는 악순환을 부르고, 이는 장기적으로 지역소멸 문제와 직결된다. 김진엽은 단순한 주택 공급 관리를 넘어 일자리, 생활서비스, 정주환경 개선을 아우르는 종합적 지역 활성화 전략과의 연계를 주문한다. 주거 안정을 넘어 인구의 유입과 정착까지 유도해야 한다는 것이다.

 

 

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민관협력사업을 통한 고령자주택 공급방안
김주영 상지대학교 교수

 

고령자를 위한 집은 왜 이토록 부족한가. 지어져도 정작 필요한 이들이 들어가지 못하는 이유는 무엇인가. 김주영 교수는 이 오래된 물음을 재정과 제도의 언어로 풀어냈다. 그가 제시하는 열쇠는 ‘민관협력사업(Public-Private Partnerships, PPP)’이다. 공공의 재정만으로도, 민간의 수익 논리만으로도 풀리지 않던 고령자 주거 문제를, 두 주체의 역할을 새로 나누어 풀어보자는 제안이다.

 

고령자 주택의 현황과 다섯 가지 문제

첫째는 고령자주택 정보의 비대칭성이다. 주택 정보가 개별 공급자 중심으로 흩어져 있어, 고령자가 자신의 선호와 특성에 맞는 집을 찾기가 어렵다. 둘째는 지불능력이다. 소득 대비 임대료가 지나치게 높다. 셋째는 공급과 서비스의 미비로, 절대적인 공급량이 부족한 데다 서비스 품질을 가늠할 평가체계도 갖춰지지 않았다. 넷째는 이원화된 제도다. 주택 공급과 복지 서비스가 서로 다른 법과 부처로 쪼개져 따로 움직인다. 다섯째는 지자체의 역할 미흡이다. 공공의 손길이 저소득층에만 한정되면서, 그 사이의 폭넓은 고령층은 사각지대에 놓인다.

 

특히 지불능력의 벽은 숫자로 드러날 때 더 선명하다. 고령가구를 대상으로 한 설문에서 실버타운의 가장 큰 문제로 ‘월 납부비용’을 꼽은 응답이 약 69%에 달했고, 월 납부비용과 보증금 부담을 합치면 그 비율이 70%를 넘어섰다. 반면 고령가구의 연평균 소득은 약 3,846만 원 수준이다. 지역마다 편차는 있으나 실버타운 보증금은 최소 1억 원, 월 생활비는 170만 원을 웃도는 곳이 많다. 소득과 비용 사이의 간극이 노년의 선택지를 근본적으로 좁히고 있는 셈이다.

 

제도의 분산도 문제를 키운다. 노인복지법과 주택법, 공공주택특별법, 민간임대주택특별법(실버스테이) 등 주택 공급과 복지가 서로 다른 법률에 흩어져 있다. 다만 최근 은퇴자마을 조성·운영에 관한 법률이 제정되고 고령자돌봄주택 관련 입법이 추진되는 등, 주거와 서비스를 하나로 잇는 법제 정비의 흐름이 감지된다.

 

민관협력사업(Public-Private Partnerships) 도입 필요성

중앙정부와 지자체의 재정만으로는 늘어나는 고령자 주거 수요를 감당하기 어렵고, 그렇다고 민간에만 맡기면 임대료가 소득 수준을 훌쩍 넘어서기 때문이다. 민관협력은 민간의 재원과 운영 능력을 끌어오되 공공이 위험과 책임을 나눠 지는 방식이다. 이미 영국과 아일랜드 같은 나라는 주택 분야에서 이 방식을 적극적으로 활용해왔다.

 

핵심은 임대료 부담의 완화다. 임대형 고령자주거단지를 개발하는 과정에서 공공이 토지를 무상으로 민간사업자에게 제공하면, 선행연구 기준으로 입주 가구의 임대료를 20~30%가량 낮출 수 있다. 여기에 저소득 가구 임대료 지원 제도를 결합하고 공공이 관리·감독으로 서비스 품질을 챙긴다면, ‘지불 가능한 고령자주택’이라는 목표에 한 걸음 다가설 수 있다.

 

해외 사례

-아일랜드의 파티마 맨션은 민관협력 도시재생의 대표적 성공 사례다. 지역 커뮤니티 그룹(FGU)과 시의회(DCC)가 손잡아 110호의 공공주택을 지었고, 입주자 대부분이 원래 살던 지역에 재정착했다. 커뮤니티 시설과 청년 일자리까지 함께 만들어낸 이 사업의 성공 요인은 공공과 민간의 탄탄한 거버넌스, 그리고 사업 부지의 확보였다.

-슬로베니아 루블랴나시의 보호주택은 독립생활이 가능한 고령자를 위한 54호 규모의 단지로, 24시간 의료·돌봄 서비스와 주거를 결합했다. 민간기업과 지자체 공공주택기금이 구역을 나눠 개발과 운영을 분담했다.

-영국의 빌리지 135는 비영리 민간사업자가 중앙정부의 개발비 지원을 받아 조성한 사례다. 맨체스터대학이 서비스를 제공하고 지역 주택그룹과 시의회가 참여해, 125호의 주택과 스파·살롱·실내정원을 갖춘 2,000㎡ 규모의 공동시설을 지역사회와 연계해 운영한다.

-반면, 포르투갈 리스본의 사례는 실패에서 배울 점을 남긴다. 6개 대상지 가운데 실제로 사업이 시작된 곳은 단 한 곳뿐이었다. 지자체의 사업 능력과 공공 이익에 대한 검토가 부족했고, 사업 초기 기관투자가를 끌어들이는 데 실패했으며, 단기 목표의 개발업자와 장기 목표의 투자자 사이에서 시간의 호흡이 어긋났다. 요컨대 민관협력의 성패는 결국 공공, 특히 지자체의 역량에 크게 좌우된다는 교훈이다.

 

핵심 성공 요인

여러 국가의 선행연구를 종합하면, 주택 분야 민관협력의 핵심 성공요인은 일반적인 PPP와 결이 다르다. 일반 PPP에서는 ‘적절한 위험 배분과 공유’가 첫손에 꼽히지만, 주택 분야에서는 사업 과정에 대한 점검과 모니터링, 제도적 틀, 적절한 수요와 사업성이 상위에 오른다. 그만큼 짓고 나서의 운영·관리가 중요하다는 뜻이다.

 

김주영 교수는 이를 네 개의 범주로 압축한다. 첫째, 제도적 기반과 정부의 보증·재정지원, 전담 공공기관, 토지 확보를 아우르는 제도 및 정책지원. 둘째, 명확한 계약체계와 위험 배분, 공공의 조달·협상 기술을 포함하는 협력 및 계약구조. 셋째, 공공과 민간 양측의 전문성과 프로젝트 관리 능력을 뜻하는 사업수행역량. 넷째, 지속가능한 단지설계와 신뢰 기반의 소통, 지역사회 수용을 담은 프로젝트 관리 및 운영이다.

 

정책 제안

정책 제안은 두 축으로 모인다. 하나는 제도적 틀의 정비다. 민간투자법의 대상 사업을 넓히고, 노인복지법·주거기본법·장기요양보험법과의 연계 규정을 마련하며, 고령자주택 PPP 표준모델과 사업 추진 가이드라인을 개발하자는 것이다. 다른 하나는 지자체의 역량 강화다. 사업 기획과 PPP 전문성, 부서 간 협업, 민간과의 협업, 사업 관리 역량을 끌어올려야 실제 사업이 굴러간다.

 

적용 대상으로는 수도권 쏠림과 불균형 공급의 우려가 큰 중소도시와 농촌 지역이 지목된다. 시장 논리에만 맡기면 수요가 몰리는 곳에만 공급이 편중되기 쉬운 만큼, 주거와 복지의 균형을 맞추는 민관협력이 대안이 될 수 있다는 것이다. 이에 미국의 대학연계형 은퇴자마을, 영국의 커뮤니티 허브, 네덜란드의 세대연계형 주택(휴매니타스) 같은 해외 모델을 참고해 국내 여건에 맞는 민관협력형 고령자주택 모델을 개발할 것을 제안한다.

 

마지막으로 김주영 교수는 “고령자주택은 노인이 손님으로 머무는 곳이 아니라, 일상의 대화를 나누며 스스로 주인이 되는 공간이어야 한다”라고 강조했다.